W efekcie zapowiadanej przez PiS zmiany granic tego regionu, zwiększą się potrzeby wyrównawcze na poziomie wojewódzkim. Mazowieckie bez warszawskiego obszaru metropolitalnego zostanie z niskimi i niestabilnymi dochodami własnymi.

Podział województwa najprawdopodobniej będzie odpowiadał obowiązującemu od 2018 r. statystycznemu podziałowi na dwie jednostki NUTS-2 (klasyfikacja jednostek terytorialnych do celów statystycznych), czyli powstanie region: warszawski stołeczny złożony z Warszawy i dziewięciu okolicznych powiatów oraz mazowiecki regionalny (dalej małe Mazowsze), który obejmie pozostałe 28 powiatów i cztery miasta na prawach powiatu. Tak określone terytorialnie jednostki właściwie pod każdym względem będą mieć odmienne – wręcz przeciwstawne – cechy. Różnice widać też od razu w ich potencjale dochodowym.

Wysoka wpłata

Rolę jedynego płatnika wojewódzkiego janosikowego po podziale przejęłoby nowe województwo warszawskie (wpłatę oblicza się na podstawie relacji dochodów podatkowych województwa w przeliczeniu na mieszkańca do sumy dochodów wszystkich województw podzielonej przez liczbę mieszkańców kraju). Obecne województwo mazowieckie osiąga nieco więcej niż dwukrotność średniej, dochody województwa warszawskiego byłyby wyższe od niej ponad trzykrotnie, co oznacza, że musiałoby ono więcej dawać na janosikowe. Przykładowo, w tym roku mazowieckie w obecnym kształcie ma wpłacić do budżetu państwa 593 mln zł, gdyby jednak było już podzielone, to województwo warszawskie musiałoby wypłacić na ten cel aż 738 mln zł. W przyszłym roku kwoty te kształtowałyby się w następujący sposób – 639 mln zł dla obecnego województwa i 795 mln zł dla nowego regionu. Warto jednak zauważyć, że w przeliczeniu na mieszkańca dochody podatkowe warszawskiego – już po ich zmniejszeniu przez wpłatę janosikowego – byłyby wyższe niż dzisiejszego województwa mazowieckiego i to przed dokonaniem wpłaty.

Niepewne przychody

Małe mazowieckie byłoby pod względem finansowym województwem typowym, a więc uzależnionym od uzupełnienia dochodów własnych transferami, tj. subwencją wyrównawczą z budżetu państwa i subwencją regionalną z janosikowego. Przy czym nie należałoby do grupy najuboższych jednostek – poziom dochodów podatkowych umieszczałby je w nieco bogatszej grupie obejmującej województwa: kujawsko-pomorskie, lubuskie, opolskie i zachodniopomorskie. Poważniejszym problemem byłby brak stabilności finansów. Dochody podatkowe województwa mazowieckiego z tej części terytorium w 2017 r. wzrosły w stosunku do 2016 r. aż o 60 proc. (z 238 do 382 mln zł). W 2018 r. wyniosły tylko 331 mln zł (spadek o 13 proc.), a w 2019 wzrosły ponownie do 423 mln zł (o 27 proc. w stosunku do poprzedniego roku). Za tak dużą niestabilnością stoi uzależnienie od wpływów od jednego dużego podatnika – Orlenu.

Największym zagrożeniem dla finansów nowego województwa, co mogłoby skutkować zapaścią, byłby zbieg w danym roku niskich bieżących dochodów podatkowych oraz niskiej subwencji wyrównawczej wyliczonej na podstawie znacznie wyższych dochodów podatkowych sprzed dwóch lat.

Niezbędne uzupełnienie

Układ transferów wyrównawczych na poziomie wojewódzkim jest złożony i nieracjonalny. Jedynie tzw. kwota podstawowa subwencji wyrównawczej jest prostym uzupełnieniem niskich dochodów podatkowych. Jej beneficjentem po podziale województwa będzie małe mazowieckie. Niestety duża zmienność dochodów podatkowych spowoduje zmienność wysokości subwencji. W 2018 r. – odpowiednio do niewysokich dochodów z 2016 r. – wyniosłaby ona 100 mln zł. W 2019 r. – obliczona na podstawie wysokich dochodów z 2017 r. – spadłaby do 27 mln zł, by w 2020 r. znowu wzrosnąć do 108 mln zł.

Subwencja wyrównawcza obejmuje także tzw. kwotę uzupełniającą, którą otrzymuje 12 województw liczących poniżej 3 mln mieszkańców. Jej wysokość jest uzależniona od ogólnego poziomu wojewódzkich dochodów podatkowych i w ostatnich latach systematycznie rosła. Małe mazowieckie z 2,3 mln mieszkańców mogłoby więc liczyć na ok. 50 mln zł transferu z budżetu państwa.

Małe mazowieckie byłoby także beneficjentem subwencji regionalnej finansowanej z janosikowego oraz uzupełniającej ją subwencji z budżetu państwa (od 2015 r. na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego wojewódzka [wnoszona przez bogate regiony – red.] wpłata na janosikowe została obniżona, budżet państwa wziął na siebie uzupełnienie powstałego w ten sposób potencjalnego zmniejszenia subwencji regionalnej). Łączną kwotę z tych dwóch źródeł można oszacować na 50–60 mln zł rocznie.

Nie bez znaczenia dla innych

Podział województwa mazowieckiego prowadziłby też do zwiększenia rozmiarów systemu wyrównawczego na poziomie wojewódzkim. Pojawienie się nowego regionu o niezbyt wysokich dochodach i o liczbie ludności poniżej 3 mln to zwiększenie transferów z budżetu państwa: rocznie ok. 100 mln zł kwoty podstawowej i ok. 50 mln zł kwoty uzupełniającej subwencji wyrównawczej.

Z kolei utworzenie województwa o bardzo wysokich dochodach podatkowych – czyli warszawskiego – zwiększyłoby wysokość wpłaty na janosikowe i tym samym łączną wysokość subwencji regionalnej – byłoby to średnio 135 mln zł. Konieczne byłoby także podwyższenie transferów z budżetu państwa uzupełniających subwencję regionalną – do wysokości wpłaty wynikającej z przepisów zniesionych wyrokiem TK – jak można oszacować o ok. 100 mln zł rocznie.

Łącznie obciążenie budżetu państwa wzrosłoby o ok. 250 mln zł rocznie, a budżetu płatnika janosikowego – o ok. 135 mln zł rocznie.

Przepisy do natychmiastowej zmiany

Niektóre elementy systemu dochodowego są ustalane na podstawie danych sprzed dwóch lat. Prawo nie przewiduje ich przeliczenia wstecz, dostosowującego do zmiany podziału terytorialnego. Na pierwszy rok pewne wielkości są nadal obliczane tak, jakby nadal istniał poprzedni układ terytorialny (w naszym przypadku jakby nadal istniało dotychczasowe województwo mazowieckie),
a potem dzielone między nowe jednostki proporcjonalnie do liczby mieszkańców. Dotyczy to udziałów we wpływach z PIT, subwencji wyrównawczej i równoważącej/regionalnej oraz ewentualnej wpłaty na janosikowe.

Rozwiązanie odpowiednie dla poziomu gminnego i powiatowego, gdzie zasadniczo największym źródłem dochodów podatkowych są udziały w PIT, źle zadziała na poziomie wojewódzkim, na którym głównym źródłem dochodów podatkowych są udziały w CIT.

Spójrzmy na konsekwencje. Załóżmy, że w 2021 r. dochody podatkowe będą takie same jak w 2019 r. Małe mazowieckie uzyska 338 mln zł z CIT oraz 168 mln zł z PIT (43 proc. wpływów dotychczasowego województwa). Nie otrzyma subwencji wyrównawczej ani regionalnej (dotychczasowe województwo jej nie otrzymywało). Pokryje natomiast 43 proc. wpłaty na janosikowe obecnego województwa mazowieckiego, w 2021 r. będzie to 275 mln zł. W efekcie po dokonaniu wpłaty z dochodów podatkowych zostanie 230 mln zł, tj. 98 zł na mieszkańca. Tymczasem – przy analogicznych założeniach – przepisy ogólne powinny przynieść małemu mazowieckiemu szacunkowo 625 mln zł i 266 zł na mieszkańca. Oznacza to, że już w pierwszym roku grozi mu zapaść finansowa. Aby jej uniknąć, trzeba bądź zmienić regulacje, bądź wyposażyć województwo w specjalne środki.